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Märkte | 17.05.2018

Aus IZ20/2018, S. 1

Von Monika Hillemacher und Harald Thomeczek

In diesem Artikel:

Das überforderte Bauamt

Quelle: Fotolia.com, Urheber: gemenacom
Zu viel Arbeit, zu wenige Mitarbeiter: ein weit verbreitetes Bild auf deutschen Bauämtern.

Quelle: Fotolia.com, Urheber: gemenacom

Die Bauämter brauchen viel zu lange, um Bauanträge zu genehmigen, beklagen Entwickler. Weil die Ämter personell zu dünn und teilweise mit unfähigen Leuten besetzt seien. Stimmt nicht, schießen die Kommunen zurück. Und überhaupt: Stellt erst mal korrekte Anträge, dann ginge es auch schneller.

Genau 6.666 Wohneinheiten nennt die Charlottenburger Wohnungsbaugenossenschaft (Charlotte) ihr eigen. Auf dem boomenden Berliner Markt sollen es zügig mehr werden. "Wenn man uns denn ließe", seufzt Vorstand Carsten-Michael Röding. Allein die Behörden kämen nicht in die Hufe: Seit neun Monaten diskutiert Röding mit Ämtern über zwei Aufzüge für Dachgeschossausbauten - vom Bauantrag ist noch keine Rede. Und seit mehr als einem halben Jahr wartet die Genossenschaft auf die Genehmigung zweier Rampen, um Zugänge barrierefrei zu gestalten. "Wenn Sie die Wartezeit auf den gesamten Wohnungsbau übertragen, dann ...", sagt Röding.

Ja, dann würde klarer, warum es nicht vorangeht mit dem Schaffen von Wohnungen: Den kommunalen Bau- und Planungsämtern mangelt es schlicht an Personal. Das Deutsche Institut für Wirtschaftsforschung (DIW) bescheinigt den Ämtern in einer Studie "Personalabbau auf breiter Front". Vor allem in den 1990er und den 2000er Jahren wurde massiv Personal reduziert. Zwischen 1991 und 2010 sank die Zahl der mit Baufragen befassten Mitarbeiter in den Behörden laut DIW-Analyse um mehr als ein Drittel von 155.832 auf 101.852 Vollzeitbeschäftigte (siehe Grafik "Schrumpfkur für Bauämter"). Berlin, Hamburg und Bremen blieben unberücksichtigt, weil sich kommunale und Landesaufgaben in den Stadtstaaten kaum trennen lassen. Seit 2011 setzte sich der Stellenabbau fort, allerdings mit rund 9% bei Weitem moderater als zuvor. Nach neuer Zählweise - die Kommunen hatten ihre Buchführung umgestellt - sank die Stellenzahl von 64.508 auf 58.290.

Das war vielerorts den leeren Kassen geschuldet. In Immobilienboomzeiten rächt sich der Kahlschlag, vor allem bei qualifizierten Kräften. "Wir haben erlebt, dass ein Feuerwehrmann im Bauamt sitzt. Eine Baugenehmigung zu bekommen, dauert dann verdammt lang", klagte jüngst Rolf Buch, Vorstandschef von Deutschlands größtem Bestandshalter Vonovia. Dass Baugenehmigungen zu langsam erteilt würden oder sogar "der Wille fehlt, diese zu erteilen", sei ein großes Hemmnis im Wohnungsbau.

Das Klagelied vom überforderten Bauamt singen Planer, Immobilien- und Wohnungsgesellschaften sowie Projektentwickler im Chor. Neu ist es nicht. "Das ist ein Dauerbrenner im ZIA und schon mindestens zehn Jahre auf der Tagesordnung", betont ZIA-Präsident Andreas Mattner. Aktuell ertönt das Lied nur deutlich lauter. Buch wurmt das Thema offenbar so sehr, dass er politische Aktivitäten ankündigte, gegen den Missstand zu kämpfen.

Buchs Ansage hat sich auf den Bauämtern herumgesprochen. Als die Immobilien Zeitung (IZ) die Leiterin der Frankfurter Bauaufsicht Simone Zapke befragt, antwortet sie - ohne auf Buchs Ansage angesprochen zu sein: "Die Kritik von Buch kann ich nicht nachvollziehen." Die Bearbeitungszeit für Wohnbauanträge habe sich in Frankfurt in den letzten zehn Jahren praktisch nicht verändert und liege heute wie damals bei 49 Tagen - und das, obwohl sich die Zahl der genehmigten Wohnungen zwischen 2008 und 2017 mehr als verdoppelte. Seit 2015, als Zapke ins Amt kam, wurden ihr vier zusätzliche Stellen bewilligt. Der von ihr angemeldete Personalmehrbedarf sei damit zu 80% genehmigt worden. Heute hält Frankfurt 44 Stellen für die Prüfung von Bauanträgen vor.

Doch das ist nur die halbe Wahrheit: Mit der Deregulierung der Hessischen Bauordnung anno 2002 wurde in den unteren Bauaufsichtsbehörden zwischen 2005 und 2007 rund 20% des Personals abgebaut. In der Folge dauert es länger mit den Genehmigungen. In Frankfurt hätten Bauwillige bis zu einem Jahr warten müssen, heißt es bei der hessischen Architektenkammer. Inzwischen habe sich das aber gebessert.

In Berlin, schätzt Röding, wurden ca. 20% der Stellen "nach der Rasenmähermethode" gekappt. Besonders radikal fiel der personelle Kahlschlag einst in Nordrhein-Westfalen aus. Von 1995 bis 2010 führte das "Spardiktat" laut DIW-Forscher Claus Michelsen dazu, dass sich die Personaldecke in Relation zur Bevölkerung halbierte. Standen Mitte der 1990er Jahre noch knapp 2,5 Stellen pro 1.000 Einwohner in der Bauverwaltung zur Verfügung, blieben bis 2010 1,4 Stellen übrig.

In Köln ist der aktuelle Engpass an den genehmigten Wohnungen ablesbar. Voriges Jahr gaben die Behörden ihr Okay für 2.607 Einheiten - fast ein Drittel weniger im Vergleich zu 2016 mit rund 3.800 Wohnungen. Das geht aus einer Anfrage der SPD-Stadtratsfraktion an die Verwaltung der Domstadt hervor. Diese berichtet in ihrer auf Anfang Mai datierten Antwort von insgesamt 94 freien Stellen in den Ämtern Stadtentwicklung, Stadtplanung und Bauaufsicht. "Insbesondere im technischen Bereich" bestünden "große Personalgewinnungsschwierigkeiten. Stellenbesetzungsverfahren müssen erfolglos beendet oder mehrmals wiederholt werden."

"Die Engpässe sind sehr groß. Immer öfter immer länger" blieben Stellen frei, mehrfach auszuschreiben sei Alltag, sagt der Offenbacher Baudezernent Paul-Gerhard Weiß (FDP). Die Flut der Bauanträge ebbe aber nicht ab. Deren Zahl wuchs zwischen 2009 und 2017 auf 3.086, ein Plus von 68%. Der Mitarbeiteraufbau (plus 30%) hält nicht Schritt. Während 2009 fast 18 Vollzeitleute im Amt saßen, waren es 2017 knapp 23 Vollzeitstellen. Bewerber seien häufig Berufseinsteiger oder wenig qualifiziert, so Weiß. Diese müssten im aufwendigen "Training on the Job" fit gemacht werden. Seien sie dann fit, wanderten sie ab: zu Entwicklern und Baufirmen. Das Offenbacher Bauplanungsamt habe "monatlich eine Abwerbung zu verkraften". Zuletzt ging der Projektleiter, der den Umbau der Verkehrsdrehscheibe Kaiserlei verantwortete, das mit fast 40 Mio. Euro größte Infrastrukturvorhaben der Kommune. Den Grund für Abwanderungen kennt Weiß: "In der freien Wirtschaft verdienen die Leute mehr."

Diese Aussage untermauert Sebastian Jung, Consultant bei Cobalt Recruitment. Bauleiter mit sieben bis zehn Jahren Berufserfahrung bekämen bis zu 85.000 Euro Fixum p.a., plus Bonus und Firmenauto, berichtet der Headhunter mit Blick auf sein Jagdgebiet Berlin. Eine von der IZ befragte öffentliche Verwaltung bietet den begehrten Fachkräften 70.000 Euro - in der höchsten Gehaltsstufe. So stehen die Chancen schlecht, Arbeitsplätze passend zu besetzen. Thomas Puls vom Institut der Deutschen Wirtschaft (IW) rechnet vor: Im März 2018 kamen auf 100 gemeldete arbeitslose baunahe Ingenieure 120 freie Stellen. Die Mehrzahl dürfte auf den öffentlichen Dienst entfallen, denn dieser hat Vakanzen zu melden. Die Meldequote bei Ingenieuren schätzt Puls auf 20% bis 25%. Sein Fazit: "Der Bauingenieur hat den Informatiker und den Elektroingenieur von der Knappheit her mittlerweile eingeholt." Das Problem wird sich in Zukunft - trotz zunehmend digitaler Abläufe - weiter verschärfen, weil auf die Kommunen eine Pensionierungswelle zurollt.

Zusätzlich zum harten Wettbewerb mit der Bau- und Immobilienwirtschaft machen sich Kommunen gute Leute gegenseitig abspenstig. Der Leiter des Bauamts von Neuss, Johannes Beckers, spricht von "Kannibalisieren" durch die Bewertung des zu vergebenden Jobs. Gemeint ist das Eingruppieren in das kommunale Tarifsystem. Ein Beispiel ist Frankfurt. Amtsleiterin Zapke formuliert ehrgeizig: "Frankfurt muss die Behörde sein, die in Hessen am besten zahlt." Bei ihr steigen alle Ingenieure da ein, wo andernorts das Ende der Fahnenstange erreicht ist. Neuss setzte die Einstufung kürzlich zweimal hoch, um qualifizierte Kandidaten zu finden. Auf Frankfurter Niveau bezahlt die Stadt aus NRW lange nicht.

Klagen über zu dünne Personaldecken kennt Beckers von Kollegen, denn er sitzt im Deutschen Städtetag. Statt einzustimmen, packt er das Problem vor der eigenen Haustür an. "Ich schaue mir Planungs- und Baugebiete an und passe meine Stellenplanung an. Im eigenen Haus muss man das dann entsprechend kommunizieren." Beckers führt ein Team aus 13 Ingenieuren, drei Bautechnikern und zwei Bauoberinspektoranwärtern, die nach Ingenieursstudium und Ausbildung in der Verwaltung verbeamtet werden. Für nächstes Jahr hat er eine zusätzliche Ingenieursstelle beantragt und Zustimmung in Aussicht. Der Chef findet: "Unser Personal ist ausreichend für Neuss."

Quelle: Bonava
So könnte es eines Tages an der Kopenhagener Straße 82 in Berlin-Pankow aussehen, wo Bonava ca. 250 Wohnungen plant. Die Gespräche mit dem Bezirk laufen seit 2009/2010. Mitte 2020 wird eventuell der Bebauungsplan verabschiedet.

Quelle: Bonava

Ganz anders die niederbayrische Stadt Passau: Sie setzte vor 20 Jahren den Rotstift an und halbierte das Personal Mitte/Ende der 1990er Jahre. Von insgesamt acht Technikern und Verwaltungsangestellten blieben vier übrig. Mittlerweile ist ein dritter Techniker hinzukommen. Die früheren Kürzungen begründet die Stadt mit Änderungen in der Bayerischen Bauordnung. Diese hätten Vorschriften vereinfacht, sodass mehr Projekte ohne Genehmigung realisiert werden könnten. Seither entscheidet das Bauamt durchschnittlich nur noch 620 Mal im Jahr. Wartezeit: vier bis sechs Wochen. Zuvor kamen bis zu 900 Anträge auf den Tisch.

Wiesbaden hat das Personal im Bauamt in gut 15 Jahren konstant gehalten. Allerdings bekam die Bauaufsicht zusätzliche Aufgaben aufgebrummt, und die Komplexität bei der Prüfung von Bauanträgen hat ja auch zugenommen. Dieses und nächstes Jahr kommen sieben Stellen hinzu. Drei davon sind für den Denkmalschutz reserviert, der der Bauaufsicht angegliedert ist. Vier Stellen wurden geschaffen, um dem Wohnungsbau auf die Sprünge zu helfen. Aktuell brüten 74 Leute über Bauanträgen. Die in der hessischen Bauordnung - zumindest für vereinfachte Verfahren - vorgeschriebene Frist von drei Monaten halte die Stadt "in der Regel" ein.

Auch Ingolstadt stockt(e) das Personal 2017/2018 aufgrund der Vielzahl der Bauanträge und der zunehmenden Prüfungsintensität - "extreme Ausnutzung der Grundstücke, erhöhte Baulandpreise, geringe Verfügbarkeit von Grundstücken, zunehmende Nachbarkonflikte und Rechtsstreitigkeiten, Aufrechterhaltung adäquater Bearbeitungszeiten" - um einen zusätzlichen Mitarbeiter im Verwaltungsbereich und einen technischer Sachbearbeiter auf. Und auch Ingolstadt hat erleben müssen, dass es "im technischen Bereich derzeit wegen der extrem hohen Bautätigkeit schwierig ist, geeignetes Personal zu finden".

Vorwürfe von Verbänden und Immobilienwirtschaft, eine schleppende Genehmigungspraxis trage Mitschuld am darbenden Wohnungsbau, kontern die Baubehörden mit Kritik an Planern, Bauherren und Entwicklern. Passau beschwert sich, "mit steigender Tendenz" kämen unvollständige Anträge herein. "Auf Seiten der Antragsteller scheint immer weniger die Kenntnis vorhanden zu sein, was mitzuliefern ist", moniert der Offenbacher Weiß. Die Frankfurterin Zapke stellt fest: "Planer und Projektentwickler arbeiten unter hohem Zeitdruck. Da drängt sich der Eindruck auf, dass Anträge eingereicht werden, obwohl ein Vorhaben nicht fertig geplant ist." Dies geschehe im Wissen, dass die Pläne im laufenden Verfahren ausgetauscht werden müssten. Ämter fassen Anträge deshalb meist erst an, wenn die Dokumente final sind - ab dann läuft die Uhr. "Halbvollständige Anträge können wir schließlich nicht prüfen", begründet Zapke. Gut möglich, dass die Immobilienbranche dies als Verschleppungstaktik deutet.

In einem Punkt sind Klagesänger und Behörden einig: Mehr Personal täte den Bauämtern gut. Mattner schlägt ein Public-Private-Partnership-Modell vor. Die gigantische Volumina stemmenden Entwickler sollten höhere Genehmigungsgebühren akzeptieren. Mit den Mehreinnahmen könnten die Kommunen Top-Kräfte einstellen und bezahlen, die große Projekte handeln. So ein "hocherfahrener Manager mit Entscheidungskompetenz berichtet an den Oberbürgermeister oder Baudezernenten. Er steht nicht auf der Payroll der Entwickler", sagt Mattner.

Nils Olov Boback, Deutschlandgeschäftsführer des größten Wohnungsentwicklers Bonava, hat eine ähnliche Idee. Die fünf größten Player könnten sich "zusammensetzen und überlegen, welche Leistungen wir den Ämtern abnehmen könnten". Klar fehle Personal - in den vergangenen fünf Jahren habe sich die Dauer für die Aufstellung eines Bebauungsplans von etwa anderthalb auf drei Jahre verdoppelt. Die Unternehmen könnten z.B. ihre Manpower vorübergehend mit den Behörden teilen: "Jede Firma könnte so und so viele Leute zur Verfügung stellen." Zumindest, bis die Ämter ihr Personal aufgestockt hätten - und die Naturschutz- und Denkmalschutz- und anderen Ämter, die zuarbeiten, auch. Dort ist die Personaldecke nämlich ebenfalls dünn, was mitunter die Bauämter ausbremst.

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