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Politik | 01.06.2017

Aus IZ22/2017, S. 1

Von Jutta Ochs und Monika Hillemacher

In diesem Artikel:

Erpresste Sozialquote

Quelle: Fotolia.com, Urheber: lassedesignen
So läuft der Deal mit den Investoren in vielen Städten: Entweder Du baust auch geförderte Wohnungen oder es geht überhaupt nichts.

Quelle: Fotolia.com, Urheber: lassedesignen

Es gibt einen riesigen Bedarf an günstigem Wohnraum. Doch die Fördersysteme laufen vielerorts ins Leere, das klassische Darlehen zieht nicht mehr, kaum ein Privater interessiert sich. Die Kommunen versuchen, mit einer Art Zwangsquote bis zu 45% preiswerte Wohnungen einzufordern. Der Erfolg ist fraglich.

Einige Investoren bezeichnen die Quoten hinter vorgehaltener Hand gerne mal als "Zwangsmaßnahmen" oder sprechen gar von "Erpressung". Nach dem Motto: "Entweder Du akzeptierst sie oder es gibt gar nichts." Die Kommunen drückten in Gesprächen über Grundstücke und Baugenehmigungen den Entwicklern die Quote mehr oder minder massiv aufs Auge. Vereinbart in einem angeblich guten Einvernehmen wird der Anteil in einem städtebaulichen Vertrag. Kaum ein Wohnungsbauprojekt in einer größeren Stadt ist von diesem Quotierungstrend nicht betroffen. "Bei Projektentwicklungen muss man jetzt immer damit rechnen", warnt Frank Brettschneider vom Projektsteuerer Drees & Sommer. Der festgeschriebene Anteil von geförderten Wohnungen in neuen Baugebieten, mal 20%, mal bis zu 45%, ist "ein Problem, das um sich greift", stellte Roland Franke, Abteilungsleiter Finanzmarktregulierung und Steuern beim Zentralen Immobilien Ausschuss (ZIA), kürzlich auf einer Tagung fest. Das größte Problem der Investoren: die Sorge um die Rendite. CG-Chef Christoph Gröner rechnet an einem Beispiel vor, dass ihm in Berlin mit dem Modell der kooperativen Baulandentwicklung 12 Mio. bis 16 Mio. Euro auf die Gesamtkalkulation verloren gingen (siehe "16 Mio. Euro Miese" unten).

Dabei operieren die Städte mit eigenen Förderprogrammen, die die klassischen der Länder ergänzen, sowie vor allem mit Kombimodellen (gefördert/frei finanziert). Und sie ziehen bei den Vorgaben für die Investoren ständig die Zügel an: München hat seine bereits seit 1994 existierend Sozialgerechte Bodennutzung (SoBon) ergänzt und verschärft, Köln hat sich verpflichtet, auf städtischem Grundbesitz einen Anteil von mindestens 30% an geförderten Wohnungen umzusetzen. In Düsseldorf gibt es grundsätzlich bei städtebaulichen Projekten eine Quote von 20% für geförderten Wohnraum sowie weitere 20% für preisgedämpften. Wiesbaden erhöhte im März die Quote ab 60 Wohneinheiten von 15% auf 20%, bei stadtnahen Gesellschaften müssen es sogar 30% sein. Frankfurt hat für neue Baugebiete gerade eine 45%-Gesamtquote bestimmt - 30% gefördert, 15% genossenschaftlich. In Münster muss 30% der Nettowohnfläche als geförderter Mietwohnungsraum errichtet werden. In Berlin gibt es in der kooperativen Baulandentwicklung jede Menge Auflagen für die Investoren (siehe Berichte auf Seite 8 und Seite 9).

Das Hauptargument der Städte für ihre Quoten: "Wir brauchen dringend preiswerten geförderten Wohnraum." Nach den Zahlen des Bundesbauministeriums müssten jährlich rund 80.000 subventionierte Mietwohnungen errichtet werden, um die Nachfrage nach günstigem Wohnraum zu decken. Fertiggestellt wurden bis 2015 jährlich aber nur etwa 10.000 Wohnungen. Zwar gab es 2016 erstmals seit vielen Jahren eine erhebliche Steigerung auf insgesamt 24.550 Wohnungen. Doch das ist nur ein Tropfen auf den heißen Stein angesichts des galoppierenden Schwunds. Es gehen rund 50.000 Sozialwohnungen jährlich verloren, weil sie aus der Bindung fallen, hat der Deutsche Mieterbund ermittelt. 2016 gab es noch rund 1,27 Mio. Sozialwohnungen in Deutschland. Anfang der 90er Jahre waren es doppelt so viele. Bis 2020 wird es weiter bergab gehen, denn bis dahin laufen wieder zahlreiche Belegungsrechte aus. Damit endet die mit der öffentlichen Förderung verbundene Sozialbindung, der Vermieter kann die Wohnungen zu Marktkonditionen anbieten.

Der Neubau füllt die Lücke bei weitem nicht. Das liegt nicht am Fördergeld. Die Bundesregierung hatte die Zuschüsse für den sozialen Wohnungsbau an die Länder sogar noch erhöht. Und zwar von zunächst 518 Mio. Euro im Jahr 2015 auf gut 1 Mrd. Euro im Jahr 2016 und auf rund 1,5 Mrd. Euro im Jahr 2017. Aber das über die Länder organisierte Förderwesen für preiswerten Wohnungsbau greift einfach nicht. Die Städte versuchen nun, mit ihren Quoten auf eigene Faust Abhilfe zu schaffen.

In Nordrhein-Westfalen scheint es zumindest voranzugehen. Das bevölkerungsreichste Bundesland war mit 9.301 fertiggestellten Sozialwohnungen in seinen Städten 2016 mit Abstand Spitzenreiter im Ländervergleich. Auf Platz zwei und drei folgten Bayern und Berlin. Doch sind es überwiegend Unternehmen der öffentlichen Hand, die - oft auf politischen Druck hin - geförderte Wohnungen bauen. Private halten sich zurück. Ihr Hauptargument: "Es rechnet sich nicht." Dabei sind die öffentlichen Förderprogramme doch eigentlich dazu gedacht, die Einbußen des Investors durch die Mietpreis- und Belegungsbindung (siehe "Drei Wege der Förderung" unten) wett zu machen. Ulrich Jacke von Dr. Lübke & Kelber bekommt Anfragen von Investoren, die ihn bitten, aus der Fülle der verschiedenen kommunalen Förderprogrammen das beste, weil renditeträchtigste Modell herauszupicken. Jackes Kollegen haben die Programme in den einzelnen Bundesländern untersucht. Demnach liegt die Eigenkapitalrendite im geförderten Mietwohnungsbau trotz der Zuschüsse im Schnitt rund 40% unter der vergleichbaren Rendite eines frei finanzierten Mietwohnungsneubaus. Vom Investor zu erwarten, "dass er ein Projekt umsetzt, das ihm Minus einbringt, ist blauäugig", sagt ZIAExperte Franke.

Doch es gibt auch Unternehmen, denen es offenbar gelingt, dabei profitabel zu sein. Sahle Wohnen aus Greven bei Münster baut seit 50 Jahren 200 bis 500 Wohnungen pro Jahr, darunter auch sehr viele geförderte. Das geht, weil der soziale Wohnungsbau "die Spezialdisziplin unseres Familienunternehmens ist", sagt Sybille Jeschonek, Leiterin der Kommunikation. Aktuell wird in Köln, Hamburg, Düsseldorf und Münster gefördert gebaut. Sahle hat unter anderem die Helenenhöfe im Frankfurter Europaviertel entwickelt. Aus langjähriger Erfahrung resultiere "die Fachkompetenz im Handling der vielen Förderrichtlinien und Förderwege".

Auch Claudia Goldenbeld, die gemeinsam mit Ralf Giesen die Geschäfte von Vivawest Wohnen leitet (120.000 Wohnungen überwiegend in NRW), gewinnt dem geförderten Wohnungsbau zumindest in NRW-Städten etwas Positives ab. Dort werde im Rahmen des Darlehens ein Tilgungszuschuss gewährt. "Das hat sich bewährt", sagte Goldenbeld jüngst in einer Gesprächsstunde des GdW zum Wohnungsbau. Vivawest plant bis 2020 rund 1.000 Wohnungen zu errichten. Bis zu einem Drittel davon sollen Sozialwohnungen sein. Ganz offensichtlich geht es also doch - mit Erfahrung und wenn das Fördersystem stimmt.

Quelle: Vivawest, Urheber: Dirk Bannert
Im Quartier Schöffenhöfe in Düsseldorf entsteht 40% geförderter Wohnraum. Vivawest-Geschäftsführer Ralf Giesen (2.v.li.) und Düsseldorfs OB Thomas Geisel (Mitte).

Quelle: Vivawest, Urheber: Dirk Bannert

Auf die Frage nach der Rendite gehen die Unternehmen nicht konkret ein. Spezialisten auf dem Sektor schätzen, dass über die Laufzeit eine Gesamtrendite (Miet- und Wertänderungsrendite) von 2,7% bis sogar 4% p.a. erzielbar ist. Bei derzeit etwa nur 3% Rendite auf dem freien Markt und gleichzeitig höherem Vermietungsrisiko werden z.B. 2,7% mögliche Rendite im geförderten Projekt, das angesichts des enormen Bedarfs und der Belegungsrechte der Kommunen kein Mietrisiko kennt, immer interessanter. Vorausgesetzt, der Grundstückspreis hält sich im erträglichen Rahmen.

Das tut er aber in den meisten Fällen nicht mehr. Nach der Erfahrung von Sahle mangele es im geförderten Wohnungsbau nicht an der "Verfügbarkeit von Fördergeldern, ganz gleich aus welchem Topf, sondern an der Verfügbarkeit finanzierbarer Grundstücke". Frank Junker, Geschäftsführer der ABG Frankfurt Holding (50.000 Wohnungen), die zu 99% der Stadt Frankfurt gehört, hat ebenfalls viel Erfahrung mit dem Errichten von gefördertem Wohnraum. Er sagt: "Angesichts der Grundstückspreise, die sich in schwindelerregenden Höhen befinden, sind die existierenden Fördersysteme einfach nicht mehr ausreichend." Es sei "keine Seltenheit", dass Grundstücke für 1.200 Euro/m2 angeboten würden. Aus kommunaler Sicht hätten die Quoten gewiss dämpfende Wirkung auf die Preisentwicklung, sagt Junker. Er bezweifelt aber, "ob das alles wirklich so aufgeht". Ohne Quersubventionierung seien die Projekte nicht zu stemmen. Die ABG selbst verfolgt die Devise, dass "jede Maßnahme sich selbst tragen muss". Das geht nur über einen günstigeren Grundstückspreis. So verdichtet die ABG ihre Platensiedlung in Frankfurt-Ginnheim und errichtet dort geförderten Wohnraum. Das Grundstück gehört der ABG schon. Weiterhin baut sie mehr als 200 Sozialwohnungen in der Bürostadt Niederrad an der Lyoner Straße und der Hahnstraße sowie im Senefelder Quartier in Offenbach. Die Areale hatte sie vergleichsweise günstig erworben.

Die Bemühungen der Bundesregierung, über die Bundesanstalt für Immobilienaufgaben (Bima) preiswerte Flächen für den Wohnungsbau bereitzustellen, tragen mäßig Früchte. Die Bima hat seit 2015 (Erlass der Verbilligungsrichtlinie) ganze vier Liegenschaften für günstigen Wohnungsbau abgegeben. Damit können insgesamt 204 Wohneinheiten entstehen. Derzeit wird über den Verkauf von weiteren 46 Liegenschaften verhandelt. Das Bima-Ergebnis ist auch deshalb so dünn, weil die verwaltungsrechtlichen Vorschriften für die kaufwilligen Städte erheblich sind. Jörg Musial, Spartenleiter Verkauf bei der Bima, regte jüngst an, Flächen auch dann mit Rabatt an Kommunen abzugeben, wenn diese einen privaten Investor ins Boot holen und dieser eine Sozialwohnungsquote erfüllt. Bislang geht das nicht.

Nach der Studie von Dr. Lübke & Kelber fühlen sich die befragten Investoren aber auch von der Struktur der Förderung gehemmt: Die Programme arbeiten überwiegend mit vergünstigten Darlehen. Pensionskassen, Versorgungswerke sowie spezialisierte Fonds, die in den Wohnungsbau investieren möchten, verfügen aber über Kapital genug, das sie dringend unterbringen wollen. In der gegenwärtigen Kapitalmarktlage mit äußerst niedrigen Zinsen bilden zinsgünstige Darlehen also keinen Anreiz. ABG-Chef Junker ist der Ansicht: "Es muss bei den Fördersystemen vom reinen Darlehen auf einen Zuschuss pro Quadratmeter umgestiegen werden." Egal, ob es sich um einen kommunalen oder einen privaten Investor handele.

Quelle: ABG Frankfurt Holding, Urheber: Alex Kraus
Im Senefelder Quartier in Offenbach errichtet die ABG Frankfurt Holding geförderten und frei finanzierten Wohnraum in Passivhausstandard.

Quelle: ABG Frankfurt Holding, Urheber: Alex Kraus

Bei den potenziellen Investoren gibt es noch weitere Vorbehalte. Da wären die Belegrechte durch die Kommunen sowie die langen Förderlaufzeiten von 20 Jahren. Gewünscht sind jedoch maximal zehn bis 15 Jahre. Zudem fürchten Entwickler Akzeptanzprobleme in der Nachbarschaft. Stichwort: Ghettoisierung. Auch das Verhältnis der Bewohner untereinander könnte Spannungen bringen, falls geförderte und frei finanzierte Wohnungen unter einem Dach unterkämen, etwa in einem Wohnturm. "Der Bankvorstand für 12.000 Euro/m2 in der 15. Etage und der 10-Euro-Mieter im Parterre, das wollen beide Parteien nicht", sagt Brettschneider. All das mindert den Wert des Investments. Darüber hinaus fürchteten Entwickler, sich im bürokratischen Dickicht der Städte zu verheddern und viel Zeit bei der Umsetzung einzubüßen, hat Anwältin Barbara Buhr von der KPMG Rechtsanwaltsgesellschaft, München, beobachtet. Die Baurechtlerin berät Kommunen und private Investoren bei öffentlichen Projekten. Der Mangel an Mieterhöhungsmöglichkeiten bremst zusätzlich, ergänzt Jacke. Die Miete kann wegen der Kappungsgrenzen auch nach Auslaufen der Belegungszeit nur langsam angehoben werden.

Die Städte versuchen teilweise, in ihren Förderprogrammen stärker auf Investorenwünsche einzugehen. Wiesbaden gibt etwa zusätzlich zur Landesförderung einen städtischen Zuschuss von mindestens 10.000 Euro je Wohneinheit. In Lübeck haben die Stadtverordneten beschlossen, pro geplanter Sozialwohnung 15.000 Euro vom Bodenrichtwert des städtischen Grundstücks abzuziehen. Stuttgart und München gestehen Entwicklern zu, dass sie mindestens ein Drittel der durch das Projekte erzielten Bodenwertsteigerung behalten können. Gerechnet wird praktisch netto - die Kosten für Auflagen aus dem städtebaulichen Vertrag werden abgezogen. Dem Investor müsse abgeleitet aus einem Urteil des Bundesverfassungsgerichts "ein erheblicher Anteil der Bodenwertsteigerung erhalten bleiben, sonst kommt der wirtschaftliche Erfolg nicht mehr angemessen zum Tragen", sagt der Frankfurter Rechtsanwalt Patrick Sahm. Die süddeutsche Lösung trage dem Rechnung.

Die Städte probieren einiges aus, der Stein der Weisen ist aber noch nicht gefunden. "Das Kernproblem von insgesamt rund 350.000 fehlenden Wohnungen löst sich mit Quoten beim Sozialwohnungsbau nicht", urteilte Ex-Finanzminister Peer Steinbrück jüngst bei einer Veranstaltung von Heuer Dialog und BF.direkt. Er nimmt die Immobilienwirtschaft in die Pflicht: Sie müsse ihren Teil zum Zusammenhalt der Gesellschaft leisten und dürfe die Verantwortung nicht allein auf die Politik schieben. Anwältin Bruhns empfiehlt pragmatische Lösungen. Kommune und Investoren sollten Gestaltungsspielräume des Planungsrechts stärker nutzen. Es könne z.B. ein Mix im Quartier und nicht im Gebäuderiegel vereinbart werden: "Soziale Wohnungen gegen Grundstück zur freien Bebauung nebenan." Außerdem ließen sich Ausschreibungen so gestalten, dass "Chancen und Aufwand im angemessen Gleichgewicht" für den Investor bleiben.

Aus Sicht von Ulrich Jacke gibt es aber nur die eine Lösung: "Weg von der Objekt-, hin zur Subjektförderung." Der Mieter soll gefördert werden, nicht der Wohnungsbau.

Drei Wege der Förderung

Soziale Wohnraumförderung ist seit Jahrzehnten politisch gewollt. Förderprogramme in Milliardenhöhe sollten den Wohnungsmangel in den Nachkriegsjahren beseitigen. Mehr als die Hälfte der neu errichteten Wohnungen in den 1950er und 1960er Jahren waren gefördert. Es gab mehrere Reformen (1966: 2. Förderweg, 1989: 3. Förderweg), um die Richtlinien für Nutzer und Investoren flexibler zu gestalten. Seit 2006 ist das Sache der Bundesländer. Sie bekommen vom Bund bis 2019 jährlich mehrere hundert Millionen Euro, um Sozialwohnungen zu bauen, Sozialbindungen zu vereinbaren und den Wohnungsbestand zu sanieren. Darüber hinaus stocken Länder und Kommunen das Fördervolumen über eigene Programme auf. Eigentümer, die Fördergeld nehmen, verpflichten sich zur Miet- und Belegungsbindung. Der Mietzins wird für einen gewissen Zeitraum - 15, 20 oder mehr Jahre - festgeschrieben. Es darf nur an Haushalte vermietet werden, die bestimmte Einkommensgrenzen einhalten. Diese Grenzen geben die Bundesländer vor. Bei diesem Modell wird zwischen dem 1. und dem 2. Förderweg unterschieden. Der 1. Förderweg beschreibt die klassischen Sozialwohnung. Deren Mietzins liegt deutlich unter der örtlichen Vergleichsmiete, meist zwischen 5 und 6 Euro/m2. Einziehen dürfen ausschließlich Mieter mit Wohnberechtigungsschein (WBS). Dieser wird auf Antrag des Mieters vom kommunalen Wohnungsamt ausgestellt. Der 2. Förderweg zielt auf Mieter mit mittleren Einkommen ohne WBS-Anspruch. Je nach Ausgestaltung seitens der Kommune können die Einkommensgrenzen die des 1. Förderwegs klar überschreiten. Die Einstiegsmiete bleibt unterhalb der ortsüblichen Vergleichsmiete. Um wie viel, bestimmt die Kommune. Frankfurt staffelt z.B. zwischen 15% und 35%. Der 3. Förderweg beschreibt die Möglichkeit von Städten und Gemeinden, Belegrechte von privaten Vermietern zu erwerben. Meistens werden zehn oder 15 Jahre ausgehandelt. Im Gegenzug für das Einräumen des Belegrechts erhält der Vermieter die ortsübliche Vergleichsmiete plus einen Zuschlag, den Kommunen und Eigentümer aushandeln. Die Mietkandidaten schickt das Amt zur Auswahl vorbei, der Vermieter entscheidet über den Einzug.

16 Mio. Euro Miese

Die CG-Gruppe gehört zu den größten Wohnungsprojektentwicklern in Deutschland. Ihre Erfahrungen mit gefördertem Wohnungsbau in Berlin sind nicht immer die besten. An einem Beispiel, bei dem nach dem kooperativen Baulandverfahren freie und geförderte Wohnungen (30% nach Vorgaben der Stadt) entwickelt werden, erläutert Christoph Gröner, CEO der CG-Gruppe, aus seiner Sicht die Nachteile für den Investor: "Ein Grundstück, das mit 10.000 m2 Wohnfläche bebaut werden kann, wird für rund 5 Mio. Euro, also 500 Euro/m2 erworben. Die Wohnungen darauf werden für rund 2.200 Euro/m2 inklusive Planungskosten errichtet. Hinzu kommen noch die Nebenkosten wie Finanzierung, Kosten für Ämter etc., sodass die Kosten 3.000 Euro/m2 betragen. Berücksichtigt sind da nicht die Stellplätze in der Tiefgarage." Den Anteil der errichteten Sozialwohnung übernimmt dann eine städtische Wohnungsgesellschaft. Diese zahlt laut Gröner 2.350 bis 2.500 Euro/m2 für die fertiggestellten Wohnungen. "Das heißt, der Projektentwickler verliert pro Quadratmeter zwischen 400 und 600 Euro. Auf 10.000 m2 gerechnet, bedeutet das in diesem Fall einen Verlust von 5 Mio. Euro, den ein Entwickler hat, wenn er an die städtische Wohnungsgesellschaft den für den geförderten Wohnungsbau vorgesehenen Anteil veräußert", erläutert Gröner. Dazu komme noch der entgangene Gewinn, der pro Quadratmeter zwischen 400 bis 800 Euro liege. Der bilanzielle Verlust betrage also 10 Mio. Euro. Bei einem Projekt wie dem Halleschen Ufer/XBerg Tower seien 16.000 m² für die degewo zur Verfügung gestellt worden. "Aus den Gewinnen an anderer Stelle des Projekts müssen 8 Mio. Euro quersubventioniert werden, um das Projekt möglich zu machen. Auf die Gesamtkalkulation gehen zwischen 12 und 16 Mio. Euro verloren", sagt Gröner. Hinzu komme noch grundsätzlich: "Am Anfang haben wir bei dieser Kalkulation einen Grundstückskaufpreis von 500 Euro/m² angenommen, der faktisch zurzeit nirgends mehr in Deutschland zu erzielen ist." Inzwischen spreche man von 600 bis 1.500 Euro/m², die zu bezahlen sind. "Damit kann man die oben genannten Zahlen als Kalkulation im günstigsten Fall unterstellen", sagt der CG-CEO.

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